Expropiación forzosa

La expropiación forzosa es cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos acordada imperativamente por una Administración Pública territorial.

Concepto

La expropiación forzosa es uno de los mecanismos con que cuenta la Administración para conseguir los bienes que necesita para el cumplimiento de sus fines. Se trata de la forma más intensa y extrema de la actividad administrativa de limitación, pues priva a otro sujeto de la posesión de un derecho o de interés patrimonial a favor de un interés público.

Aunque la expropiación forzosa se ha considerado una limitación de la propiedad y, más concretamente, de la facultad de disponer, modernamente, la doctrina señala que la potestad de expropiar, entendida como el poder que permite dirigir la expropiación contra otros sujetos, es una potestad administrativa que encuentra una justificación doble: por un lado, la indudable necesidad de que la Administración tiene para cumplir su misión de satisfacer las necesidades públicas de disponer de ciertos y determinados bienes que se encuentran en manos de los particulares; por otro lado, la actual concepción del derecho de la propiedad, cuyo contenido queda delimitado por la función social del mismo.

Esta potestad administrativa presenta, desde sus orígenes, una doble faz: supone un poder de la Administración de abatir y hacer cesar la propiedad y las situaciones patrimoniales de los administrados; y su regulación se articula en buena medida como un sistema de garantías ofrecido a estos administrados que contrapesan esa potestad.

La doble faz se aprecia en el apartado 3 del artículo 33 de la Constitución, a cuyo tenor "nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes." Esta remisión legal hay que entenderla hecha a la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 y a su Reglamento de 26 de abril de 1957, que constituyen las normas ordinarias reguladoras de la materia, aunque la referencia no se puede entender agotada con dichas normas generales, pues según el Tribunal Constitucional, es admisible la expropiación por leyes singulares. Además, la reserva al Estado de la competencia exclusiva respecto de la "legislación sobre expropiación forzosa" (artículo 149.1.18ª de la Constitución) no excluye que las leyes autonómicas puedan detallar, en el ámbito de sus propias competencias, los supuestos en los que procede aplicar la expropiación forzosa, determinando las causas de expropiar a los fines de interés público a que aquella deba servir, así como que puedan definir los aspectos organizativos de la acción expropiatoria (Sentencia del Tribunal Constitucional 37/1987. de 26 de marzo)

Además, junto a la expropiación forzosa ordinaria existen otras modalidades en las que confluyen especialidades de distinto signo. En todas ellas hay unos elementos esenciales: los sujetos, el objeto y la causa de la expropiación; requeriéndose que para llevar a buen término la expropiación, se siga el procedimiento legalmente previsto.

Sujetos de la expropiación

Los sujetos de la expropiación son el expropiante, el beneficiario y el expropiado.

Expropiante

El expropiante es el titular de la potestad expropiatoria. La potestad expropiatoria corresponde por regla general a la Administración y a organos determinados por la misma. La expropiación solo puede ser acordada por el Estado, las Comunidades Autónomas, las provincia o los municipios.

Beneficiario

El beneficiario es el sujeto que representa el interés público o social por cuya causa se realiza la expropiación y que adquiere el bien o derecho expropiado. En muchas ocasiones coincide con la Administración expropiante. También puede ser beneficiario otra Administración o entidad distinta o un concesionario, y en las expropiaciones por causa de interés social una persona física o incluso una persona jurídica.

Se trata del destinatario de los bienes o derechos expropiados o del favorecido por los ceses de actividad.

Expropiado

El expropiado es el propietario o titular de los derechos reales o intereses económicos directos sobre la cosa expropiable, o titular del derecho objeto de la expropiación, en definitiva, es la persona o entidad que sufre la privación o el perjuicio patrimonial derivado del ejercicio de la potestad expropiatoria. Puede ser una persona física o jurídica, incluso Administraciones públicas, siempre que sean distintas de la expropiante. Además, cabe la expropiación de bienes cuya titularidad corresponda a Estados extranjeros o a confesiones religiosas.

Objeto de la expropiación

La expropiación puede tener por objeto "la propiedad privada" y los "derechos o intereses patrimoniales legítimos". No se limita, por consiguiente, a los bienes inmuebles, como ocurría en un inicio.

Además, no tiene porqué ser plena, basta con que prive de una parte del haz de facultades o de utilidades de la cosa o del derecho así, se considera expropiación la imposición de un censo, un arrendamiento, la ocupación temporal o la mera cesación en el ejercicio de un derecho; en este sentido es plenamente admisible la expropiación parcial.

En el plano negativo, se excluyen los derechos de naturaleza no patrimonial, como los de la personalidad y los familiares, resultando vedada igualmente la imposición de prestaciones personales de hacer. Tampoco cabe la expropiación directa de los bienes del dominio público, pues, aparte de que la Ley se refiere a la "propiedad privada", una de las características de dichos bienes es la de su inalienabilidad (artículo 132 de la Constitución), la figura jurídica adecuada para regular los cambios de titularidad sobre los bienes de dominio público es la "mutación demanial".

Causa expropiandi

La causa de la expropiación forzosa consiste en el motivo o la finalidad que justifica el apoderamiento o sacrificio de un bien o de un derecho en favor de la Administración. Se trata de otro elemento capital de la potestad expropiatoria, ya que, según la Constitución y la Ley de Expropiación, sólo legitiman el despojo la utilidad pública o el interés social, conceptos que, no obstante, no se definen.

La utilidad pública se entendió primeramente como la utilidad inmediata de la Administración, en cuanto personificación del interés público, equivaliendo a cualquier obra o servicio público, por lo que se delimitó objetivamente, de modo que sólo cabía la expropiación de bienes inmuebles. Posteriormente se apreció la necesidad de que otros bienes fueran expropiados, por lo que la vieja fórmula de la utilidad pública amplio su concepción añadiéndose otra causa de expropiación, el interés social. Por utilidad pública se entiende las exigencias del funcionamiento de la Administración o de sus concesionarios y por interés social cualquier forma de interés prevalente al individual del propietario, distinto del supuesto anterior.

La exigencia de la causa expropiandi pone de relieve que la expropiación no es un fín en sí misma, sino un instrumento para alcanzar los intereses públicos. Tienen lugar en función de una transformación posterior de los bienes o derechos orientada a unos objetivos predeterminados, erigiéndose en el mecanismo a través del cual se remueven los problemas que impiden aquellos resultados. Esta idea también explica que toda la expropiación quede vinculada al destino invocado como causa expropiatoria, que no puede ser alterado.

La declaración de utilidad pública o de interés social ha de ser hecha por la ley, si bien esta regla general tiene muchas excepciones. Por un lado, no es necesario que se trate de una ley formal (Sentencia del Tribunal Constitucional 111/1983, de 2 de diciembre). Por otro lado, la propia Ley de Expropiación Forzosa admite la existencia de una declaración "implícita" de utilidad pública "en relación con la expropiación de inmuebles, en todos los planes de obras y servicios" del Estado, de las Comunidades Autónomas, de la Provincia y del Municipio; la misma Ley expropiatoria prevé declaraciones "genéricas" que también desvirtúan la reserva legal. En la práctica administrativa son excepcionales las declaraciones expresas de utilidad pública.

Procedimiento de expropiación

La potestad expropiatoria ha de ejercitarse a través de un procedimiento formal estricto, que tiene el carácter de requisito ad solemnitatem de modo que al margen de él no existe expropiación sino vías de hecho; únicamente en supuestos de estados de necesidad cabe prescindir del procedimiento dando lugar a la "requisa", civil o militar. En este sentido, el procedimiento expropiatorio se concibe como una garantía del expropiado.

La Ley de Expropiación regula un "procedimiento general" y varios "procedimientos especiales" en los que anota una serie de particularidades respecto del anterior. El procedimiento general se desarrolla en tres principales fases: en la fase inicial se concreta en bienes determinados la exigencia expropiatoria derivada de una causa expropiandi ya calificada; una vez individualizados los bienes a expropiar y sus titulares, en la fase siguiente se han de valorar y tasar esos bienes, justipreciándolos; la última fase supone el pago y la ocupación del objeto expropiado.

Declaración de la necesidad de ocupación

La primera fase del procedimiento expropiatorio tiene una importancia destacada, ya que supone concretar en unos bienes determinados, o en parte de los mismos, las exigencias de la utilidad pública o el interés social que legitiman una operación expropiatoria cierta. En efecto, como las declaraciones de utilidad pública o de interés social que no constituye tanto una fase del procedimiento cuando un presupuesto del mismo se definen con independencia de los propietarios o titulares de bienes o derechos a que afectan, es preciso un trámite ulterior de concreción de la expropiación a unas fincas o bienes determinados, lo que se hace mediante la declaración de la necesidad de ocupación de bienes o de adquisición de derechos.

La Ley de Expropiación impone a la Administración el deber de dictar una resolución expresa sobre esa necesidad de ocupación particularizando los bienes afectados, lo que ha de completarse con la obligación del beneficiario de formular "una relación concreta e individualizada en la que se describan en todos sus aspectos material y jurídico los bienes o derechos que se considere de necesaria expropiación". La finalidad de esta actuación es clara: dejar perfectamente individualizado el objeto expropiado, de modo que no pueda ser confundido con otro, para lo que se requiere indicar la localización y extensión, así como la expresión de su titular; no se trata, por tanto, de una simple y automática particularización de bienes y de afectados, sino que, por medio, de este trámite se va a poder controlar la legalidad de la causa expropiandi de cuya aplicación concreta, se trata, autorizando a discutir, por ejemplo, la concreta localización de la obra o su extensión.

No obstante, la propia Ley prevé varias singularidades, destacando las relacionadas para las expropiaciones parciales, en las que la necesidad de ocupación afecta a una parte de la finca rústica o urbana. En estos casos, el propietario puede solicitar de la Administración la expropiación de la totalidad de la finca si la conservación de la parte no expropiada resulta antieconómica, aunque la Administración puede rechazar la ampliación de la expropiación, si bien habrá de incluir en el justiprecio una partida indemnizatoria de los perjuicios que produzca la forzosa división de la finca.

Para cumplir este requisito de la necesidad de ocupación, hay que observar varios trámites. Tras la formulación por el beneficiario de la relación a la que antes se ha aludido, dicha relación se hace pública mediante los Boletines oficiales que correspondan y uno de los diarios de mayor circulación de la provincia si lo hubiere, comunicándola, además, a los Ayuntamientos en cuyo término radique la cosa a expropiar, para que la fijen en el tablón de anuncios. Recibida la relación de afectados, se abre un periodo de información pública en el que cualquier persona podrá aportar los datos oportunos para rectificar posibles errores u oponerse por razones de fondo o de forma a la necesidad de ocupación. Transcurrido el plazo, a la vista de las alegaciones presentadas y previas las comprobaciones oportunas, se resolverá describiendo detalladamente los bienes y los derechos afectados por la expropiación y designando nominalmente a los interesados con los que hayan de entenderse los sucesivos trámites. Contra este acuerdo, previo agotamiento, en su caso, de la vía administrativa, cabe interponer recurso contencioso-administrativo.

Una vez acordada la necesidad de ocupación, la Administración no está obligada a mantenerla, pudiendo revocarla y desistir de la expropiación respecto de determinados bienes o derechos. Mas para que la revocación sea válida se requiere que la operación expropiatoria no se haya consumado por la ocupación de los bienes o derechos, pues a partir de ese momento la operación expropiatoria solo puede deshacerse a través del mutuo acuerdo o de la reversión.

Determinación del justiprecio

Una vez firme el acuerdo por el que se declara la necesidad de ocupación de bienes o adquisición de derechos expropiables la siguiente fase del procedimiento expropiatorio consiste en la fijación del justiprecio.

Aunque se ha discutido acerca de la naturaleza del justiprecio, el Tribunal Constitucional ha descartado que se trate de un presupuesto para la transferencia de la propiedad, así en Sentencia 166/1986, de 19 de diciembre, ha declarado que "el artículo 33 de la Constitución no exige el previo pago de indemnización y esto, unido a la garantía de que la expropiación se realice de conformidad con lo dispuesto por las leyes, hace que dicho artículo consienta tanto las expropiaciones en la que la ley impone el previo pago de la indemnización como las que no lo exigen, no siendo, por tanto, inconstitucional la ley que relega el pago de la indemnización a la última fase del procedimiento expropiatorio".

La determinación del justiprecio se materializa en una pieza separada encabezada por la exacta descripción del bien concreto que haya de expropiarse, abriéndose un expediente individual a cada uno de los propietarios de bienes expropiables, que será único cuando el objeto de la expropiación pertenezca en comunidad a varias personas o cuando varios bienes constituyan una unidad económica.

La Ley de Expropiación admite dos sistemas para concretar el importe a abonar al expropiado: el mutuo acuerdo y, subsidiariamente, el procedimiento contradictorio que acaba en el Jurado Provincial de Expropiación.

En el primer sistema, la Administración y el particular a quien se refiera la expropiación convienen la adquisición de los bienes o de los derechos objeto de aquella libremente, por mutuo acuerdo, en cuyo caso, una vez pactados los términos de la adquisición amistosa se dará por concluido el expediente.

Si en el plazo de quince días no se llega a un acuerdo, se ha de acudir al segundo sistema, el procedimiento ante el Jurado Provincial de Expropiación, sin perjuicio de que en cualquier estado posterior de su tramitación puedan ambas partes alcanzar dicho mutuo acuerdo.

El procedimiento de fijación contradictoria del justiprecio por el Jurado de Expropiación se inicia transcurridos quince días desde la citación para el convenio voluntario sin que el mismo se haya alcanzado. Tras la presentación por los expropiados de su hoja de aprecio, la Administración expropiante manifestara si la acepta, en cuyo caso se entenderá determinado definitivamente el justiprecio, o si lo rechaza, debiendo formular su propia hoja de aprecio, que se notificará al propietario para que, a su vez, diga si la acepta o la rechaza. Si la rechazara, podrá hacer las alegaciones que estime pertinentes pasando el expediente al Jurado de Expropiación Forzosa.

El Jurado de Expropiación, cumpliendo una función exclusivamente tasadora, de búsqueda del verdadero valor de lo expropiado, y moviéndose entre los límites de las hojas de aprecio, decidirá ejecutoriamente sobre el justo precio en una resolución motivada, en la que explicará los criterios de valoración seguidos en relación con los previstos por la Ley. La decisión ha de adoptarse en el plazo de ocho días, la dilación, plantea graves problemas, en ocasiones, en el plano económico, que no se solucionan con el mero devengo de intereses.

El acuerdo del Jurado pone fin a la vía administrativa, quedando expedita la contencioso-administrativa, donde los Tribunales conocen con plenitud la adecuación del justiprecio.

Pago del precio y ocupación del bien o del derecho

El justiprecio ha de abonarse en el plazo máximo de de seis meses y en dinero, mediante talón nominativo o trasferencia bancaria, estando exento de toda clase de gastos, impuestos, gravámenes o arbitrarios.

Si el propietario rehúsa recibir el precio, el beneficiario consignará el montante en la Caja General de Depósitos, a disposición de la autoridad o Tribunal competente, lo que produce el efecto del pago a efectos de posibilitar la toma de posesión del bien o derecho por el beneficiario, pero el expropiado tendrá derecho a que se le entregue la indemnización hasta el límite en que exista conformidad, quedando en todo caso subordinada dicha entrega provisional al resultado del litigio.

En los casos de demora por parte de la Administración en el pago, se protege al expropiado frente al perjuicio que le ocasiona recibir un dinero devaluado mediante dos mecanismos, el pago de intereses y la retasación. El abono de intereses tiene lugar por el transcurso de seis meses desde la iniciación del expediente expropiatorio, sin haberse determinado por resolución definitiva el justo precio de las cosas o derechos; sin perjuicio de este devengo, la cantidad que se fije definitivamente como justo precio devengará a su vez, el interés legal correspondiente, a favor del expropiado, hasta que se proceda a su pago y desde el momento en que hayan transcurrido seis meses desde su determinación. La retasación consiste en exigir una nueva valoración si han transcurrido dos años desde la fijación del justiprecio sin haberse realizado el pago o su consignación.

El pago, da por regla general, derecho a la ocupación, de manera que la conjunción del pago con la toma de posesión supone, de acuerdo con el Código Civil, la transmisión de la propiedad. Por otro lado, el acto de pago, o el de la consignación del justiprecio, junto con el de la ocupación constituye titulo bastante para la inscripción, no constitutiva, en el Registro de la Propiedad y en los demás Registros Públicos.

No obstante, si no se ejecuta la obra o no se establece el servicio que motivó la expropiación, el expropiado o sus causahabientes pueden recobrar la totalidad o la parte sobrante del expropiado, abonando a la Administración su justiprecio. La reversión aparece así como la última garantía que el sistema legal establece en beneficio del expropiado, manifestándose una vez que la expropiación se ha consumado.

Bibliografía

• FERNÁNDEZ MARTÍNEZ, J.M. (2006):Diccionario Jurídico Ed. Thomson-Aranzadi
• GIL IBAÑEZ, J.L. (2008-2009): Enciclopedia Jurídica Ed. LA LEY
• SÁNCHEZ MORÓN, M. (2010): Derecho Administrativo Ed. Tecnos