Ministerio fiscal en el proceso civil
1.-INTRODUCCIÓN
¿Qué es el Ministerio Fiscal?
El Ministerio Fiscal es un órgano de relevancia constitucional y con personalidad jurídica propia integrado con autonomía funcional en el Poder Judicial, al que el artículo 124 de la Constitución Española, se refiere en los siguientes términos: El Ministerio Fiscal, sin perjuicio de las funciones encomendadas a otros órganos, tiene por misión promover la acción de la Justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la Ley, de oficio o a petición de los interesados, así como velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante ellos la satisfacción del interés social. El Ministerio Fiscal ejerce sus funciones por medio de órganos propios conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a los de legalidad e imparcialidad. La norma básica que regula el Ministerio Fiscal español es el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, aprobado por Ley 50/81 de 30 de diciembre y modificado por la Ley 24/2007, de 9 de octubre, que refuerza su autonomía y moderniza su organización territorial. El Ministerio Fiscal es un órgano único para todo el Estado y sus miembros son autoridad a todos los efectos, actuando siempre en representación de toda la Institución.
¿QUÉ FUNCIONES TIENE?
Para el cumplimiento de la misión constitucional, en el marco de actuación del Poder Judicial, se le atribuyen al Ministerio Fiscal (Art. 3º EOMF) las siguientes funciones:
“Artículo 3. Para el cumplimiento de las misiones establecidas en el artículo 1, corresponde al Ministerio Fiscal:
1º) Velar por que la función jurisdiccional se ejerza eficazmente conforme a las leyes y en los plazos y términos en ellas señalados, ejercitando, en su caso, las acciones, recursos y actuaciones pertinentes.
2º) Ejercer cuantas funciones le atribuya la ley en defensa de la independencia de los jueces y tribunales.
3º) Velar por el respeto de las instituciones constitucionales y de los derechos fundamentales y libertades públicas con cuantas actuaciones exija su defensa.
4º) Ejercitar las acciones penales y civiles dimanantes de delitos y faltas u oponerse a las ejercitadas por otros, cuando proceda.
5º) Intervenir en el proceso penal, instando de la autoridad judicial la adopción de las medidas cautelares que procedan y la práctica de las diligencias encaminadas al esclarecimiento de los hechos o instruyendo directamente el procedimiento en el ámbito de lo dispuesto en la Ley Orgánica reguladora de la Responsabilidad Penal de los Menores, pudiendo ordenar a la Policía Judicial aquellas diligencias que estime oportunas.
6º) Tomar parte, en defensa de la legalidad y del interés público o social, en los procesos relativos al estado civil y en los demás que establezca la ley.
7º) Intervenir en los procesos civiles que determine la ley cuando esté comprometido el interés social o cuando puedan afectar a personas menores, incapaces o desvalidas en tanto se provee de los mecanismos ordinarios de representación.
8º) Mantener la integridad de la jurisdicción y competencia de los jueces y tribunales, promoviendo los conflictos de jurisdicción y, en su caso, las cuestiones de competencia que resulten procedentes, e intervenir en las promovidas por otros.
9º) Velar por el cumplimiento de las resoluciones judiciales que afecten al interés público y social.
10º) Velar por la protección procesal de las víctimas y por la protección de testigos y peritos, promoviendo los mecanismos previstos para que reciban la ayuda y asistencia efectivas.
11º) Intervenir en los procesos judiciales de amparo así como en las cuestiones de inconstitucionalidad en los casos y forma previstos en al Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
12º) Interponer el recurso de amparo constitucional, así como intervenir en los procesos de que conoce el Tribunal Constitucional en defensa de la legalidad, en la forma en que las leyes establezcan.
13º) Ejercer en materia de responsabilidad penal de menores las funciones que le encomiende la legislación específica, debiendo orientar su actuación a la satisfacción del interés superior del menor.
14º) Intervenir en los supuestos y en la forma prevista en las leyes en los procedimientos ante el Tribunal de Cuentas. Defender, igualmente, la legalidad en los procesos contencioso-administrativos y laborales que prevén su intervención.
15º) Promover o, en su caso, prestar el auxilio judicial internacional previsto en las leyes, tratados y convenios internacionales.
16º) Ejercer las demás funciones que el ordenamiento jurídico estatal le atribuya.
Con carácter general, la intervención del fiscal en los procesos podrá producirse mediante escrito o comparecencia. También podrá producirse a través de medios tecnológicos, siempre que aseguren el adecuado ejercicio de sus funciones y ofrezcan las garantías precisas para la validez del acto de que se trate. La intervención del fiscal en los procesos no penales, salvo que la ley disponga otra cosa o actúe como demandante, se producirá en último lugar.”
En general, la actividad procesal del Ministerio Fiscal puede consistir en la emisión de un dictamen o informe, en la actuación como representante o en la intervención como parte activa o pasiva.
¿Qué principios rigen en su actuación?
Los principios de Ministerio Fiscal en el uso de sus funciones son dos: legalidad e imparcialidad:
Por el de legalidad, el MF actuará con sujeción a la Constitución, a las leyes y demás normas que integran el ordenamiento jurídico vigente, dictaminando, informando o ejercitando, en su caso, las acciones procedentes u oponiéndose a las indebidamente actuadas en la medida y forma en que las leyes lo establezcan (Art. 6º EOMF).
Por el de imparcialidad el MF actuará con plena objetividad e independencia en defensa de los intereses que le estén encomendados (Art. 7º EOMF).
2. EL MINISTERO FISCAL EN EL PROCESO CIVIL
Si se tiene en cuenta, primero, que los intereses en juego en el proceso civil son privados, predominando en ellos la autonomía de la voluntad de los particulares, y de ahí los principios de oportunidad y dispositivo, y segundo, la misión antes descrita del Art. 124 de la CE para el MF, se comprenderá que no es el proceso civil el campo normal de actuación del mismo. Tanto es así que no cabe hacer una referencia general a la presencia de éste en aquél, sino que es preciso aludir a los casos concretos en que la ley prevé, en sus diferentes aspectos, la actuación de este órgano administrativo.
La única referencia general que cabe hacer atiende al o que puede denominarse de parte del derecho civil, que tiene su reflejo en la existencia de un proceso civil no dispositivo. A ello hay que añadir que, en ocasiones y por motivos políticos, la ley amplía la legitimación dando entrada en el proceso al MF, con lo que está reflejando una cierta publicización de los derechos que no abandona al libre juego de los particulares. Consiguientemente el campo de actuación del MF en el proceso civil no siempre es el mismo, sino que hay que atender a un momento determinado y a un país concreto para saber qué medidas tiene ese campo de actuación.
La actuación del MF no tiene siempre la misma calidad (o, si se prefiere, la misma intensidad). En unos casos se le atribuye la condición de parte con plenitud, lo que significa que puede interponer pretensiones y oponerse a ellas, pudiendo realizar en el proceso todos los actos propios de las partes; el ejemplo típico que se suele poner es el del Art. 74 CC, que legitima al MF para pedir y para oponerse a la nulidad matrimonial. En otros supuestos su intervención no proviene de tener la condición de parte, sino que queda reducida a una labor dictaminadora, de expresión de una opinión jurídica que suele denominarse dictamen o informe y más comúnmente audiencia (Art. 52 LOPJ y art. 48.3 LEC, sobre competencia objetiva.
Todavía puede hacerse referencia a una tercera posibilidad de actuación que no es permanente sino transitoria: la representación de menores, incapacitados y ausentes, a que se refiere en general el art. 3.7 del EOMF de 1981, que tiene también su reflejo en diversos supuestos concretos, como son los arts. 207 y 299 bis CC y el art. 8.2 LEC. Normalmente esta función de representación y defensa en juicio es transitiria, para mientras se designa representante y legal o se nombra defensor. Y resta aún todo lo relativo a la jurisdicción voluntaria, de la que hacemos aquí sólo mención.
- A) COMO PARTE
Es aquí donde cabe referirse propiamente a la publicización de los derechos, por cuanto el MF asume con plenitud la condición de parte, si bien se trata de una parte especial, dado que su interés no es privado, actuando en defensa del interés general. Así como el abogado del Estado es parte parcial, defendiendo los intereses concretos de la Administración, el MF, en todo caso, defiende los intereses de la sociedad, atendido el hecho de que ésta ha reflejado cuál es su interés en la ley, y siguiendo los principios de unidad y dependencia.
En su actuación procesal el MF ostenta la representación y la defensa conjuntamente, y no puede realizar actos de disposición del derecho material (renuncia, allanamiento), aunque sí del proceso (desistimiento). En todo caso podrá oponerse a la realización de actos dispositivos por las partes privadas (aunque éstos, normalmente, no pueden realizarse en los procesos en que él interviene, por ser de naturaleza no dispositiva).
La actuación del MF depende de la existencia de una norma concreta que le confiera legitimación. La norma general es el Art. 749.1 LEC, según la cual en los procesos sobre incapacitación, en los de nulidad matrimonial y en los determinación e impugnación de la filiación el MF será siempre parte, y su legitimación puede ser:
a) Activa y pasiva: Puede pedir la actuación del derecho objetivo en el caso concreto, y si no la pide él ha de ser necesariamente parte en el proceso. Esto ocurre:
1º) En algunos procesos matrimoniales, específicamente los relativos a la nulidad matrimonial por las causas que especifica el art. 74 del CC.
2º) En los juicios de incapacitación, según lo arts. 757.2 LEC, y en el de reintegración de la capacidad, por art. 761.2 LEC.
3º) Para instar la remoción del tutor, según el art. 248 del CC.
Supuesto especial es el del recurso en interés de la ley (si alguna vez entra en vigor), que puede ser interpuesto por el MF, para lo que tiene por tanto legitimación activa (art. 491 LEC), pero en el que si no ha recurrido no es luego parte.
b) Sólo pasiva: que es lo que sucede cuando la ley dice que el MF será parte en algunos procesos, pero al mismo tiempo no le reconoce legitimación para demandar, y así:
1º) En los procesos de nulidad matrimonial instados por causas diferentes de las enunciadas en el art. 74 del CC.
2º) En los de determinación e impugnación de la filiación, según la regla general del Art. 749.1 LEC.
3º) En los procesos en que se pretenda la tutela del derecho al honor, a la intimidad y a la propia imagen o se pida la tutela jurisdiccional civil de otro derecho fundamental (salvo el de rectificación), según el art. 249.1, 2º, LEC.
4º) En la Sección Sexta, de calificación del concurso, el MF será parte (art. 184 de la Ley Concursal).
5º) En los procesos que supongan modificación de los asientos del Registro Civil sobre filiación, según el Art. 50 de la Ley del Registro Civil.
6º) En los procesos para la protección de derechos e intereses colectivos y difusos de consumidores y usuarios (art. 15.1, II, LEC).
En todos los casos en el MF no es demandante adoptará la posición formal de demandado, pero este no quiere decir que tenga que oponerse necesariamente a la estimación de la pretensión del actor. Una cosa es su posición formal y otra que la defensa de la legalidad le lleve a sostener lo que estime más adecuado a esa legalidad, incluida la estimación de la demanda.
- B) COMO REPRESENTANTE LEGAL
En los caso en que la ley dice que el MF asume la representación legal de los incapaces, menores y ausentes no se le está reconociendo una legitimación propia para la defensa de los intereses de la sociedad, sino que la ley lo convierte en defensor de los intereses de esas personas.
La diferencia entre la actuación anterior y ésta puede comprobarse si se atiende al Art. 3 del EOMF.
a) En el párrafo 6 se dice que corresponde al Fiscal “tomar parte, en defensa de la legalidad y del interés público o social, en los procesos relativos al estado civil y en los demás que establece la ley”, con lo que se está haciendo alusión a los procesos a los que nos hemos referido inmediatamente antes.
b) En el párrafo 7 se dice que corresponde la Fiscal “intervenir en procesos civiles que determine la ley cuando esté comprometido el interés social o cuando puedan afectar a personas menores, incapaces o desvalidas en tanto se provee a las mismas de los mecanismos ordinarios de representación”, con lo que, a pesar de la repetición del interés social, se está aludiendo a la defensa de los intereses específicos de esas personas.
En este segundo supuesto se comprende:
1º) Los procesos de filiación, en los que el art. 765.1 LEC atribuye al Fiscal la representación del hijo menor de edad o incapacitado para demandar.
2º) Los procesos de separación y divorcio, según el art. 749.2 LEC.
3º) Con carácter provisional, y mientras se constituyen los organismos tutelares o se nombra al defensor judicial, el Fiscal asumirá la representación legal en juicio de todos los menores, incapaces o ausentes (art. 8 LEC).
- C) COMO DICTAMIINADOR
Si compleja es la actuación del MF como parte y como representante legal, más difícil de explicar aún es su intervención como dictaminador, informante o, en terminología legal, la necesidad de ser oído, dad la variedad de supuestos a los que se refiere.
En ocasiones se ha hablado de que “asesora” al órgano jurisdiccional, pero esta pretendida explicación supone alterar todo el sistema de la actuación jurisdiccional basada en el conocimiento y aplicación del derecho objetivo por el juez. Posiblemente la explicación provenga de que estamos ante una situación intermedia; el interés público no llega al extremo de legitimar al Fiscal, pero la existencia de aquél hace conveniente que el juez tenga conocimiento de cuál es la opinión del MF en el caso concreto.
El dictamen puede referirse tanto a la aplicación del derecho material como a la del procesal, y así por ejemplo.
a) Sobre derecho material: El dictamen o informe o la audiencia puede referirse a aspectos del fondo del asunto:
1º) En la calificación del concurso (art. 169 de la Ley Concursal)
2º) La ejecución de sentencias extranjeras (art. 956 LEC)
3º) La estimación de la revisión (art. 514.3 LEC)
b) Sobre derecho procesal: El fiscal ha de ser oído, aunque a veces sea por escrito en :
1º) Los conflictos de competencia (art. 45 LOPJ)
2º) Las cuestiones de competencia (art. 52 LOPJ)
3º) Declaración de incompetencia objetiva y territorial (arts. 48.3 y 58 LEC)
4º) Suspensión por perjudicialidad penal en la ejecución (art. 569.1, II, LEC)
5º) El planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad (art. 35.2 de la LOTC).
Bibliografía
www.fiscal.es
“Introducción al Derecho Procesal”. Antonio José Valencia Mirón, Profesor titular de Derecho Procesal de la Universidad de Granada. 12ª Edición. Ed. Comares.
“Derecho Jurisdiccional II, Proceso Civil”. Juan Montero Aroca y otros. 18ª Edición. Ed. Tirant Lo Blanch.
