Presupuesto por objetivos
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Proceso previo a la elaboración del presupuesto por objetivos en las administraciones locales
El ciclo presupuestario como proceso está compuesto por un conjunto de etapas en las que intervienen los que definen, deciden, ejecutan y controlan el presupuesto. Las fases que conforman este ciclo son ELABORACION ( formulación, discusión, aprobación), EJECUCION (gestión, seguimiento y fiscalización) y EVALUACION (control y evaluación).
Elaboración
La elaboración consiste en plasmar en un documento las políticas definidas por la Administración en función de los objetivos y metas preestablecidas, así como la asignación de los recursos de acuerdo con su disponibilidad, para dar cumplimiento a esas metas y objetivos. Todo ello ajustándose al cumplimiento de los principios anteriormente mencionados.
Ejecución
En esta etapa refleja el conjunto de transacciones, operaciones financieras o de otra naturaleza necesarias para recibir los fondos correspondientes; así como para realizar las acciones con cargo a las asignaciones presupuestarias autorizadas en cada programa.
Control y evaluación
El registro contable de la ejecución financiera y física del presupuesto persigue varias finalidades. Una de ellas es servir de base a los sistemas de control y evaluación institucional suministrándoles la información.
El control presupuestario está formado por un conjunto de acciones administrativas que permiten medir y corregir la ejecución, con el objetivo de que se mantenga dentro de los límites del presupuesto aprobado. Además se miden los resultados obtenidos según los objetivos y metas definidas.
Una vez aprobado el presupuesto cada unidad gestora se encargarán de la formulación del presupuesto de acuerdo al Plan Anual Operativo de su Delegación y dentro del marco normativo y financiero establecido por el Área de Economía y Hacienda, y posteriormente se llevará a cabo la implantación del presupuesto por objetivos, pues como consecuencia del continuo crecimiento del coste de proveer los servicios públicos esenciales, numerosas Entidades Locales se ven incapaces de soportar esta carga, siendo necesario tomar decisiones acerca de los tipos y niveles de servicios que serán prestados por las mismas.
Implantación del presupuesto por objetivos
Esta nueva etapa se engloba dentro del Plan Estratégico Provincial. En ella el Área de Economía y Hacienda se fija como misión el gestionar el proceso de negociación presupuestaria, estableciendo para ello el marco económico en el que habrá de desenvolverse la ejecución de las políticas públicas en que se concreta la acción de cada una de las diputaciones provinciales, garantizando su financiación, todo ello de acuerdo con los principios de legalidad, descentralización, eficacia y eficiencia, con el objetivo último de favorecer la ejecución de las políticas del Plan Estratégico Provincial.
No obstante la descoordinación interna y con el resto de áreas, la escasa normalización de procesos de gestión interna y de procedimientos, la falta de planificación y herramientas de control evaluativo, la estructura organizativa inadecuada, necesidad de programas de formación específica y la inexistente cultura económica en la organización son una serie de debilidades que se debería de superar para la mejora de gestión.
Fases del presupuesto por objetivos
La instauración y puesta en práctica de un presupuesto por objetivos requiere, el desarrollo de las siguientes fases:
1.Identificación de los progamas de trabajo
El órgano encargado de la elaboración del presupuesto y los gestores del gasto deben identificar los programas de trabajo específicos que sean significativos para ser desarrollados y que derivan del propio programa de gobierno.
2. Los programas de trabajo definidos han de examinarse en relación con:
La estructura organizativa existente, siendo ésta la que debe supeditarse a aquellos y no al contrario, asignando un responsable para cada objetivo o grupo de objetivos y evitando al máximo los denominados "programas compartidos". Por lo que la organización administrativa es un elemento esencial en el éxito o fracaso de la implantación de un presupuesto de ejecución y planteará no pocas reticencias desde el ángulo político y administrativo, por cuanto significa organizar la estructura administrativa en función de los objetivos a cumplir dentro del período elegido.
3. Identificación de las unidades de ejecución dentro de cada programa
Esta es la fase en la que se presentan las mayores dificultades técnicas del proceso de implantación, dado que han de elegirse y describirse las actividades verdaderamente significativas para la consecución de los fines del programa. Las condiciones teóricas básicas que ha de cumplir una actividad para ser utilizada adecuadamente son las siguientes: - Ser cuantitativamente significativa. - Debe definir con claridad la función realizada. - Ha de ser fácilmente medible, recomendándose, cuando sea posible, que la cuantificación sea a nivel físico y económico. - Posibilidad de seguimiento, tanto a lo largo del proceso de ejecución como a la finalización del mismo.
4. Medición de los costes
Intento de medición total de los costes de ejecución de los objetivos marcados en los programas. Esto supone la orientación del sistema contable a tal finalidad, con la implantación de una Contabilidad Analítica a nivel adecuado.
5. Establecimiento de un sistema de información interna
De modo que pueda medirse la marcha del programa durante el año. El sistema de seguimiento nos permitirá analizar las desviaciones que se vayan produciendo sobre el plan inicial y tomar las medidas correctoras oportunas para reconducir el cumplimiento del objetivo.
6. Legislación que autoriza el presupuesto.
Promulgación, en términos de programas, de la legislación que autoriza el presupuesto. Sería preciso introducir en las normas presupuestarias las modificaciones necesarias para poder desarrollar esta técnica sin inconvenientes legales.
7. Establecimiento de las cuentas
Establecimiento, sobre la base de programas subdivididos en unidades de ejecución, de las cuentas destinadas a controlar y registrar los desembolsos monetarios.
Consecuencias de la implantación del presupuesto por objetivos
Por otra parte, no se puede olvidar que el establecimiento de un sistema de presupuestos de ejecución origina distintas consecuencias para la organización que lo implante. Una primera es el aumento de la responsabilidad y la obligación de rendir cuentas por parte de los responsables, dando a las distintas secciones administrativas conciencia clara de su contribución a los programas.
Una segunda consecuencia es la exigencia de una reorganización, cuando no la creación, de la oficina de presupuestos que deberá incluir entre sus funciones, independientemente de las clásicas de control interno que tenga asignada, el estudio de la organización y procedimientos de las unidades administrativas, el perfeccionamiento de los métodos de trabajo y actuar como elemento uniformador del sistema presupuestario.
Una tercera consecuencia es la que entrañaría la necesidad de un cambio en la naturaleza de la intervención del órgano legislativo en el proceso presupuestario, que dejará de concentrarse en las cifras asignadas a los objetos de gasto para ocuparse de los diferentes programas en relación con sus fines y realizaciones. De esta forma, los miembros de la asamblea correspondiente que han de aprobar el presupuesto tendrán que orientar sus decisiones pensando más en los objetivos que se pretenden conseguir que en la clasificación económica e incluso orgánica del gasto, sobre las que giran en la actualidad las discusiones presupuestarias en la mayoría de las Entidades Públicas.
Limitaciones del presupuesto por objetivos
Sin embargo, hay que señalar que la implantación de un presupuesto de ejecución ha encontrado algunas limitaciones, entre las que destacamos las siguientes:
- Dificultades en la medida de la productividad y el coste de las operaciones y programas y en la elaboración de metas de coste y producción con las que comparar las definiciones de objetivos iniciales.
- Carencia de personal técnico con la preparación necesaria para asumir las exigencias que se derivan de su aplicación.
- Aunque el presupuesto de objetivos permite conocer, en la mayoría de los casos, programas y coste de una función pública determinada, sin embargo no compara programas alternativos para elegir los más idóneos.
De lo dicho anteriormente podemos inferir, a modo de conclusión, que el presupuesto de objetivos supone un paso adelante en el proceso de reformas presupuestarias, con la introducción de un sistema diseñado para racionalizar las actuaciones y medir en términos de eficacia la consecución de los objetivos
Véase también
Bibliografía
- Artículo: El presupuesto de las administraciones locales por Jesús Olivares López (Jefe del servicio de gestión presupuestaria de la Diputación de Granada).
Diputación Provincial de Granada
- Presupuesto de objetivos y contabilidad analítica en las entidades locales. Madrid, septiembre de 1993. Antonio M. López Hernández y Dionisio Buendía Carrillo. Departamento de Economía Financiera y Contabilidad de la Universidad de Granada. Enlace.
